הצורך בבדיקה וולונטרית
תאגיד או ארגון, ציבורי או פרטי, מבקש לערוך מיוזמתו בדיקה לגבי אירוע שהתרחש במוסדותיו. בין אם נכנה את ההליך בדיקה, חקירה, בירור או בכל שם אחר, הכוונה להליך בדיקה שקורה ביוזמת אותו גוף, שאינו בידי רשות חוקרת בעלת סמכויות בחוק, ולכן מכונה "בדיקה וולונטרית".
גופים מנהליים, תאגידים ציבוריים או דו מהותיים, גופים מבוקרים ומוסדות ציבור, וגם גופים פרטיים, מקיימים ועדות בדיקה פנימיות שונות לחקירת עניין מסוים שלא מכוח חוק.
בדרך כלל, אירוע זה אינו נחקר על ידי גופים בעלי סמכויות בחוק (משטרת ישראל, ועדות חקירה וכד') והבדיקה מוזמנת או נערכת ביוזמתו של הנבדק, לצורך טיפול באותו אירוע , הסקת מסקנות או כחלק מתהליך של ממשל תאגידי שהוחלט באופן וולונטרי. לעתים המקרה נחקר במקביל או קיימת אפשרות שייחקר במקביל תוך כדי ביצוע הבדיקה הוולונטרית.
בדיקות אלה יכולות לשמש מספר מטרות: הטמעת נורמות וערכים ראויים מבחינת דיני הממשל התאגידי, או המשפט המנהלי; גילוי ליקויים והפקת לקחים בעקבותיהם; מילוי אחר נהלים שהארגון עצמו קבע, ועוד.
בדיקות אלה יכולות להיות בדיקות מתוכננות מראש, או בדיקות שמוזמנות אד-הוק לצורך בדיקת אירוע נקודתי.
בשונה ממוסדות בדיקה וחקירה סטטוטוריים[2], בדיקות מסוג זה, הנעשות לבקשת הנבדקים וביוזמתם, אינן מעוגנות בחקיקה כלשהי ולמעשה אין להליך הבדיקה כל הסדרה חוקית מפורשת.
לשם ההשוואה, ביקורת פנימית מוסדרת בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב – 1992, וקובעת את תפקידיה של הביקורת הפנימית ושל המבקר הפנימי.
בשל היעדר ההסדרה בחוק, עשויות להתעורר שאלות בנוגע למעמדן של בדיקות וולונטריות אלה:
על חיסיון וסודיות
בפתח הדברים נציין, כי יש להבחין בין סודיות החלה על מסמכים לבין חיסיון מפני הצגתם בהליך משפטי.
חובת הסודיות יכולה לנבוע מהוראות החוק, מכללי האתיקה או מהסכמה חוזית, והיא משחקת תפקיד מחוץ לכותלי בית המשפט ואינה פוטרת ממתן עדות ומחשיפת מסמך בהליכי חקירה ומשפט. עם זאת, יש מקרים שבהם הפסיקה יצרה חיסיון מכוח הוראת סודיות סטטוטורית, כפי שניתן יהיה לראות להלן.
החיסיון, עניינו כלפי בית המשפט וכלפי רשויות החקירה, ואילו חובת הסודיות חלה כלפי כולי עלמא, ואשר הפרתה אף עלולה לגרור סנקציות פליליות ואתיות ותביעות אזרחיות. הזכות לסודיות עומדת עד לנקודת הזמן שבה נדרשת ראיה על פי דין, והיא נעצרת בפתח חדר החקירות ואולם בית המשפט.
במלים אחרות, חומר סודי, אינו סודי בפני בית המשפט ורשויות חקירה על-פי דין. חומר שאינו קביל בבית משפט כראיה, אינו בהכרח סודי וניתן לגלותו במסגרת גילוי מסמכים בהליכים אזרחיים או פליליים.
התנהלות הליכי בדיקה לצד הליכים פליליים
ישנם מקרים בהם ארגון מבקש לערוך בדיקה וולונטרית, אך מתברר כי בעניין מתנהלים הליכי חקירה פליליים. ככלל, נראה כי מעת שנערכת חקירה פלילית בנושא מסוים, קיים חשש כי עריכת בדיקה מצד הארגון עלולה לגרום לשיבוש הליכי חקירה ולעתים יהיה צורך בהפסקת הבדיקה. על מנת שבדיקה וולונטרית תוכל להיעשות במקביל לחקירה פלילית, נראה כי עליה לעמוד במספר תנאים:
חיסיון הליכי בדיקה וולונטרית בהליך פלילי
חיסיון ראיות שהתקבלו במסגרת הליך בדיקה וולונטרית אינו מובן מאליו. נהפוך הוא – ברגיל לא קיים חיסיון וחומרי הבדיקה קבילים בבתי משפט (בכפוף לכללי הראיות לגבי עדות שמיעה וכו'). הדרישה ליצירת חיסיון עצמאי בנוגע לוועדות בדיקה יזומות וולונטריות שאינן מכוח חוק, נובעת לעתים מתוך ההכרה בצורך לשיתוף פעולה מצד הגורמים הנוטלים חלק בבדיקה, ומניעת "אפקט מצנן" בגין החשש שהמידע הנמסר על ידיהם בהליך ייחשף.
אחד מפסקי הדין המוכרים ביותר בנושא חיסיון הליכי בדיקה וולונטריים מפני שימוש בהליכים פליליים הוא פסק הדין בעניין שמש[4].
בעניין שמש דובר בועדות חקירה פנימיות שהקימה רכבת ישראל לבירור נסיבות התרחשותן של תאונות רכבת קשות שגרמו לפגיעות בנפש, במקביל לחקירה פלילית של משטרת ישראל. המשטרה מצידה ביקשה לקבל את כל הפרוטוקולים שתיעדו את העדויות שנגבו במהלך ועדות החקירה של רכבת ישראל, אשר מצידה העלתה טענת חיסיון, בין היתר בשל טענת ה"אפקט המצנן".
רכבת ישראל אף טענה, כי בהתאם לציפיותיהם הסבירות של העובדים, שהתבססו על הוראות הנוהל הפנימי של רכבת ישראל, הודעותיהם אמורות היו להישאר חסויות וסודיות ולא לשמש נגדם בהליך פלילי. יתר על כן, על פי הנוהל הפנימי האמור, העובד אינו מיוצג בעת מסירת הודעתו בפני ועדת הבדיקה הפנימית, והעובדים לא הוזהרו כי הדברים שנאמרו על ידיהם עשויים לשמש לחובתם במסגרת הליך פלילי.
בית המשפט העליון, בדיון נוסף ובהרכב מורחב של שבעה שופטים, דחה את טענות רכבת ישראל, וקבע בדעת רוב כי "האינטרס הציבורי שבבירור האמת ובהטלת האחריות על האחראים לתאונות רכבת אינו פחות מהאינטרס הציבורי שבקיום דיון חופשי ופתוח במסגרת ועדות החקירה הפנימיות ברכבת."
בעקבות ההלכה בדיון הנוסף בעניין שמש, עודכנה הנחיית היועץ המשפטי מס' 4.2301 בנוגע לוועדות בירור פנימיות הנערכות במינויו של שר בממשלה, ונקבע בה כי ועדת הבירור לא תבטיח למופיעים בפניה כי דברים שהם מוסרים לוועדה לא יהיו קבילים או שיחול עליהם חיסיון.[5]
חיסיון הליכי בדיקה וולונטרית בהליך אזרחי
חיסיון הליכי הבדיקה בהליכים אזרחיים נדון אף הוא בבית המשפט העליון, בפרשת אוניברסיטת חיפה[6].
באותו מקרה, על רקע טענות שהועלו בנוגע להתנהלות החוג לתיאטרון באוניברסיטת חיפה, החליטה האוניברסיטה להקים מיוזמתה ועדת בדיקה. הוועדה שמעה עדויות ואספה מסמכים שונים, ובעקבות המלצותיה הוחלט, לאחר שימוע, שלא לחדש את העסקתם של שני מרצים ולהעביר את אחד המרצים לחוג אחר. למרצים נמסר דו"ח ועדת הבדיקה, וכן מסמכים שונים הכוללים תכתובות, סיכומי ישיבות של ועדת ההוראה של החוג, מכתבי תלונה ועותק של הפרוטוקולים מישיבות הוועדה שבהן השתתפו המרצים עצמם.
הדיון בתביעת המרצים בבית הדין האזורי לעבודה נסב על גילוי מסמכי התלונה נגד המרצים ופרוטוקולים של דיוני ועדת הבדיקה, שבהם תועדו עדויות של מורים ועובדים, שהיוו בסיס לדו"ח הבדיקה. האוניברסיטה טענה כי יש להכיר בחיסיון החל על המסמכים נוכח ההתחייבות המפורשת לסודיות שנתנה הוועדה לעדים, וכי חשיפת החומר עלולה לפגוע בפרטיותם. עוד נטען כי חשיפת החומר תפגע בנכונותם של תלמידים ומרצים לשתף פעולה בעתיד עם ועדות בדיקה וולונטריות באוניברסיטאות, ובכך ייפגע האינטרס הציבורי שוועדות מסוג זה תוקמנה ותפעלנה ביעילות.
לאחר דיונים בערכאות השונות הגיע המקרה לדיון בבית המשפט העליון, אשר פסק, כי האוניברסיטה, בטענתה שלא לחשוף את מסמכי הבדיקה, מבקשת ליצור חיסיון הלכתי חדש, בשם הזכות לפרטיות המוקנית למתלוננים ולעדים שהעידו בפני ועדת הבדיקה, והאינטרס הציבורי לקיים ועדות בדיקה אפקטיביות מסוג זה במוסדות אקדמיים. אלא, שכאשר מתבקש בית המשפט ליצור חיסיון הלכתי חדש כאמור, יש לזכור כי החיסיון הוא החריג, והכלל הוא גילוי מרבי של ראיות רלוונטיות. במקרה זה, כיוון שדובר על ועדת בדיקה וולונטרית, שהוקמה שלא מכוח הדין, האינטרס הציבורי בהבטחת פעילותן האפקטיבית של ועדות מסוג זה והחשש ל"אפקט מצנן" אינם מצדיקים יצירת חיסיון הלכתי חדש בנוגע לעדויות ולראיות שהוצגו בפני הוועדה.
לכן, בסופו של דבר, הוצבה בפני האוניברסיטה הברירה – לגלות את המידע או לחזור בה מן הפיטורין.
חיסיון הליכי בדיקה לגבי חשד להטרדה מינית והתנכלות לעובדים
מעניין להשוות מסקנה זו של בית המשפט העליון, אשר לא הקנתה חיסיון להליך הבדיקה, ולמעשה נתנה זכות גילוי של המידע למבקשים, לעומת החלטת בית הדין הארצי לעבודה בעניין השופטת (בדימ.) אורלי סלע.[7] אמנם דובר שם בבדיקה מכוח חוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח – 1988, אולם חוק זה אינו קובע הוראת חיסיון עצמאית.
בעניין זה פסק ביה"ד הארצי לעבודה, כי לשופטת (בדימ.) סלע, ששימשה בודקת לבירור תלונה בעניין הטרדה מינית יש מעמד עצמאי וישיר בהליך שעניינו בקשת צדדים להליך משפטי (עובדת שתובעת את המעסיק ובעל תפקיד בו) במתן היתר לגילוי ועיון בחומרים ועדויות שנמסרו בהליך בירור התלונה, אף כי היא אינה צד להליך העיקרי, וכי יש חשיבות לעמדתה בעניין המצאת מסמכי הבדיקה לביה"ד ומסירתם לעיון הצדדים להליך. בית הדין יצר במקרה זה חיסיון הלכתי חדש על מידע שנמסר במהלך בירור תלונות, שהינו חיסיון יחסי, המורה כי החומר יועבר לעיונו של בית הדין על מנת לבחון האם יש מקום לחשיפה של חלק מהחומר במסגרת האיזונים השונים ופירט את השיקולים המנחים למתן זכות עיון לצדדים להליך במסמכי הליך הבדיקה.
השיקולים עליהם נשען בית הדין בהחלטתו היו כי יש מקום לבסס ולחזק את החיסיון של תהליך הבדיקה הפנימית מחשש לאפקט מצנן, שכן אם עובדים ועדים אחרים במקום העבודה יידעו שדברים שיאמרו בהליך הבדיקה עשויים להיחשף, יפחת באופן משמעותי התמריץ שלהם לשתף פעולה.
במקרה זה, להבדיל מועדת הבדיקה שהוקמה בפרשת אוניברסיטת חיפה, החליט בית הדין לקבוע חיסיון הלכתי, מאחר שהוא נשען על יסוד סטטוטורי (ולא הסכמתי-חוזי), והוא תקנה 6(ה) לתקנות למניעת הטרדה מינית, (חובות מעסיק), תשנ"ח-1998, הקובעת כי "בירור תלונה ייעשה תוך הגנה מרבית על כבודם ופרטיותם של המתלונן, הנילון ועדים אחרים, ובין היתר, לא יגלה אחראי מידע שהגיע אליו במהלך בירור התלונה אלא אם כן הוא חייב לעשות כן לשם הבירור עצמו או על פי דין".
בית הדין הארצי לעבודה קבע שני שלבים בבחינת החיסיון על המידע מההליך הבדיקה שנדרש את גילויו:
בשלב ראשון – יש לבחון את הרלוונטיות של המסמך ועצמת הרלוונטיות. אלה נבחנות אל מול חזית המחלוקת בין הצדדים בהליך הקונקרטי.
כך למשל, ככל שלתובע/ת טענות בעניין אופן בירור התלונה והטיית הבדיקה ("טיוח" התלונה לטובת הנילון או המעסיק או "ניפוח" התלונה כדי להתנכל לנילון או לגרום לפיטוריו), או להעדר הלימה בין ההמלצות שבסיכום לבין חומר הראיות שהיה לפני האחראית, עשויה להיות רלוונטיות למסמכי הבירור להוכחת טענות אלה. לעומת זאת, לעצם הוכחתם הישירה של מעשי ההטרדה המינית או ההתנכלות, מסמכי הבירור, ככלל, אינם רלוונטיים, שכן על בית הדין עצמו לקבוע אם האירועים הנטענים התרחשו אם לאו על יסוד העדויות והראיות שיונחו לפניו, ולא על יסוד עדויות שנשמעו במסגרת הליך הבירור או על יסוד מסקנות האחראית (או הבודקת) שביררה את התלונה.
בשלב שני – נבחן אם "הצורך לגלות את הראיה לשם עשיית צדק עדיף מן העניין שיש לא לגלותה". החיסיון המוטל על מסמכי בירור התלונה נועד למנוע פגיעה במנגנון בירור התלונות על פי החוק והתקנות ולמנוע פגיעה בפרטיותם של כל המעורבים בהליך בירור התלונה. בכל הנוגע לפגיעה הראשונה, מדובר בפגיעה הנוצרת מעצם הגילוי, שעלול ליצור "אפקט מצנן" ולגרום לאי שיתוף פעולה עם הליך הבדיקה. בכל הנוגע לפגיעה בפרטיות, יש לבחון את היקף ועוצמת הפגיעה בפרטיות: האם ובאיזו מידה הליך הבירור עסק בעניינם של אחרים שאינם צדדים להליך; האם נמסר או נחשף במהלך הליך הבירור מידע אינטימי שיש למנוע את גילויו, וכיו"ב.
כמו כן, בית הדין התייחס למספר פרמטרים נוספים החשובים בקבלת ההחלטה האם וכיצד לחשוף את המידע מהליך הבדיקה:
סיכום ועצות מעשיות
אין באמור לעיל כדי להוות ייעוץ משפטי ומומלץ להתייעץ לגבי כל מקרה ומקרה לגופו.