מאת:
רו"ח (משפטן) עופר אלקלעי – שותף תומר כהן (M.B.A) – שותף
ביום 04/07/22, פרסם מבקר המדינה דו"ח על הביקורת בשלטון המקומי, במסגרתו נבדק לראשונה נושא מניעת מעילות והונאות ברשויות המקומיות. במסגרת הביקורת אשר נערכה ב-21 הרשויות הגדולות ביותר מבחינת היקף התקציבים שהן מנהלות, העלתה כי לא מיושמות אצלן פעולות רבות שהתקנים הבין-לאומיים והספרות המקצועית מצאו אפקטיביות לצמצום הנזק ממעילות והונאות ולחשיפתן המהירה.
מהביקורת עולה כי:
- משרד הפנים לא קבע הנחיות לנקיטת פעולות כלל-ארגוניות למניעת מעילות והונאות. כמו כן הביקורות שהוא עושה ברשויות המקומיות אינן עוסקות במישרין בהיבטים אלו.
- 21 הרשויות שנבדקו התבקשו למסור דיווח למשרד מבקר המדינה על מעילות והונאות שהתרחשו אצלן ונחשפו בתקופה שבין ינואר 2015 למאי 2021. שני שליש מהן (14 רשויות) דיווחו על 21 מקרי מעילות והונאות שנחשפו. שמונה רשויות דיווחו על מקרה בודד ושש רשויות דיווחו על יותר ממקרה אחד. עלה כי שבעה מקרים היו במסגרת פעילות אגפי החינוך וחמש מעילות בתחום ניהול המלאי של הרשות המקומית והשאר במגוון תהליכים. תשעה מ-21 מקרי המעילות שנחשפו ועליהן דיווחו הרשויות היו בסכום הגבוה מ-50,000 ש"ח ושני מקרים היו בסכום של 1.2 מיליון ש"ח ומעלה. הסכום המצטבר של כלל המקרים שנחשפו ודווחו נאמד בכ-6,000,000 ש"ח.
- הרשויות המקומיות בישראל אינן מונחות לדווח למשרד הפנים על מקרי מעילה או הונאה שהתגלו ואין למשרד הפנים נוהל פנימי לטיפול בדיווחים, ככל שמועברים אליו כאלו. עוד נמצא כי ככלל, משרד הפנים אינו מבצע הליך להפקת לקחים ממקרים של מעילה או הונאה אשר התרחשו ברשויות המקומיות ונודעו לו, ואינו מפרסם מידע מרוכז לכלל הרשויות המקומיות על לקחים שהופקו מאותם מקרי מעילה והונאה ואת הפעולות שיש לנקוט. צוין לחיוב מחוז חיפה במשרד הפנים, אשר ביצע הליך הפקת לקחים ממעילה שהתבצעה במועצה המקומית ג'יסר א-זרקא בשנת 2016. במעילה זו הורשע בגניבה מנהל חשבונות חיצוני שנתן שירותים למועצה כ-3.3 מיליוני ש"ח, וזאת באמצעות שינוי פרטי חשבון בנק של ספקים לפרטי חשבונות של מקורביו. ואולם, הפקת הלקחים ממקרה המעילה בג'יסר א-זרקא לא שותפה עם רשויות מקומיות שאינן במחוז חיפה.
- חמישה מ-21 מבקרי הרשויות המקומיות שנבדקו, לא ערכו סקר סיכונים ושלושה ערכו סקר סיכונים בחלק ממחלקות העירייה. בשלוש מהעיריות שהיה להן סקר סיכונים, חלפו יותר מחמש שנים ממועד עריכתו. משרד הפנים לא קבע הנחיות לרשויות המקומיות בדבר עדכון הסקרים. אשר לביצוע סקר סיכונים על ידי הנהלת הרשות המקומית נמצא כי מלבד בשתי עיריות (אילת ובאר שבע), הנהלות הרשויות לא ערכו סקר סיכונים או השתמשו בו.
- רק אחת מבין 21 הרשויות שנבדקו, מינתה גורם אחראי לנושא מניעת מעילות והונאות.
- ל-21 הרשויות המקומיות שנבדקו, אין נוהל ייעודי לעיגון מדיניות בנושא מניעת מעילות והונאות, המאגד בתוכו את הפעולות הנדרשות למניעת מעילות והונאות, מנגנוני דיווח ודרכי הטיפול במעילות שהתגלו. בנוסף, ל-21 הרשויות המקומיות שנבדקו אין תוכנית הדרכה כלל-ארגונית וייעודית בנושא מניעת מעילות והונאות ואין אמצעי לדיווח אנונימי (קו חם) להנהלה על חשדות למעילות והונאות.
- 20 מ-21 הרשויות שנבדקו, אינן מיישמות רוטציה בין עובדים בתפקידים שיש להם זיקה לנושאים כספיים או לניהול משאבי הרשות בשל קשיים ארגוניים ומגבלות. עיריית רעננה היא היחידה המיישמת רוטציה בתפקידים בתחום השכר וניהול ההון האנושי. עיריית באר שבע דיווחה כי היא מיישמת רוטציה במחלקות מסוימות, למשל במחלקת הארנונה.
- 14 רשויות מתוך ה-21 שנבדקו, אינן עושות בדיקות פתע. שבע רשויות עשו בדיקות פתע – רובן בקופות העירייה או בסוגיה נקודתית.
- אין הנחיות של משרד הפנים לניהול תהליך התשלום לספקים ולבקרות הנדרשות למניעה של מעילות והונאות. משרד הפנים עסק, במסגרת הביקורות שהוא עשה, בהיבט אחד בלבד והוא אי עריכת התאמת חשבונות עם בנקים, חברות כרטיסי אשראי וספקים עיקריים, מבין מגוון ההיבטים המרכיבים את תהליך ההתקשרות עם ספק. עוד נמצא כי הרשויות המקומיות שנבדקו לעומק – באר שבע, חיפה, פתח תקווה וראשון לציון – פועלות באמצעים שונים כדי לצמצם את הסיכונים בנושא, אך יש פעולות ובקרות מונעות, מתריעות ומאתרות, שמומלץ ליישם, למשל יישום רוטציות בין בעלי תפקידים, בקרות על מהימנות הזנת הנתונים בפתיחת כרטיס ספק ובעדכונו, הוספת בקרות ממוחשבות על הנתונים של ספקים למניעת כפילות או התקשרויות לא תקינות ויצירת ממשק בין המערכות הכספיות והלוגיסטיות.
- ככלל, ארבע הרשויות שנבדקו לעומק (באר שבע, חיפה, פתח תקווה וראשון לציון), מיישמות בקרות המאפשרות לצמצם סיכוני מעילות והונאות בניהול ההון האנושי. עם זאת, יש פעולות ובקרות חסרות. למשל, ארבע הרשויות דיווחו כי יש עובדים שניתנה להם הרשאה גורפת לטפל בכל הנתונים של עובדי הרשות, ודבר זה מגביר את החשיפה לסיכון מעילה; הרשויות אינן נוהגות לקיים רוטציות בין תפקידים בשל קשיים ארגוניים ואינן מחייבות עובדים בתפקידים רגישים לצאת לחופשות רציפות; הבקרות על הזנת הנתונים בעת פתיחת כרטיס עובד חדש אינן מיטביות וחסרות בקרות על שינויים בקובצי אב של עובדים וגמלאים ועל תהליכי גריעת עובד ממערכות המחשוב.
- ברשויות שנבדקו לעומק נמצא כי ככלל, הן מיישמות בקרות המאפשרות למנוע סיכוני מעילות והונאות בתשלומי שכר לעובדים. יחד עם זאת בעיריית חיפה אין מחלקת בקרת שכר נפרדת, והבקרה מבוצעת על ידי עובדים במחלקת השכר; בעיריית באר שבע החלו בהקמת יחידת בקרת שכר אך עד מועד סיום הביקורת המהלך לא הושלם. נוסף על כך, חשבי שכר ברשויות שנבדקו יכולים להזין זכאויות שכר לחשבי שכר אחרים או לשנות פרטים לעובדים שהעסקתם ברשות הסתיימה. בעיריות באר שבע וחיפה חשבי שכר יכולים גם להזין זכאויות לעצמם ולקרובי משפחתם העובדים בעירייה. כמו כן, בעיריות באר שבע, חיפה וראשון לציון, לא מבוצעות בקרות לאיתור שינויים לא תקינים שנעשו בקובצי-האב של נתוני העובדים המופקים במחלקת משאבי אנוש.
- ככלל, הרשויות שנבדקו לעומק מיישמות בקרות המאפשרות למנוע סיכוני מעילות והונאות בנושאי ארנונה. כך למשל, כולן דיווחו כי הן בוחנות מדי תקופה את ההתאמה בין קודי הסיווג המופיעים במערכות המחשוב ובין הקבוע בצו הארנונה שלהן ומחייבות כי שני בעלי תפקידים שונים לפחות יהיו מעורבים בשינוי סיווג הנכס, מחיקת חובות או השבת כספים שנגבו ביתר. עם זאת, במקצת התהליכים הבקרות אינן מספקות: עיריית פתח תקווה לא הסדירה את נוהל הרשאות המשתמשים במערכת הגבייה העירונית; עיריות חיפה, פתח תקווה וראשון לציון אינן מבצעות בקרות אנליטיות על מספר השינויים שנעשו בנכסים בעיר כדי לאתר פעולות חריגות וחשדות למעילות.
- עיריות באר שבע, חיפה ופתח תקווה אינן יכולות לשייך במערכות המחשוב הייעודיות את פריטי המצאי לעובדים שקיבלו אותם. הדבר חשוב במיוחד בתקופת מגפת הקורונה שכן לחלק ניכר מהעובדים הושאלו מחשבים ניידים משום שהם עברו לעבוד מרחוק. כמו כן נמצא כי עיריות באר שבע וחיפה אינן מיישמות בקרות אנליטיות על אובדנים של מצאי.
- לתשע רשויות מקומיות מתוך 21 הרשויות המקומיות שנבדקו, יש קוד אתי. שש מתוך התשע גם ביצעו פעולות להטמעתו.
לדברי רו"ח עופר אלקלעי ותומר כהן, הממצאים אינם מפתיעים ומציירים תמונה עגומה בכל הקשור להתמודדות הרשויות עם סיכון מהותי זה. במקום שאין חובה רגולטוריות, הטיפול בסיכוני מעילות הינו חלקי בלבד ולא מושקעים משאבים מתאימים בנושא, אף שעלות יישום והטמעת מנגנוני בקרה, אינה גבוהה, לבטח בהשוואה לסכום שיכולה הרשות לחסוך באמצעותם. כמו כן, יחידות הביקורת ברשויות סובלות באופן כרוני מהעדר תקציבים לטובת קבלת סיוע מיועצים חיצונים. מרביתן מעסיקות מבקר פנימי בחצי משרה בלבד ללא תקצוב מתאים בעיה נוספת היא כי על אף שהיקף המעילות ברשויות אינו זניח, אין כל חובה לדווח למבקר המדינה או לגורם אחר על היקף התופעה וזאת בניגוד לדוגמא לדרישות של המפקח על הבנקים והמפקח על הביטוח והחיסכון.
לדברי רו"ח אלקלעי וכהן, לפי סקר בין-לאומי משנת 2020 ארגונים בעולם מאבדים כ-5% מהכנסותיהם בכל שנה עקב הונאות, מעילות ואי-סדרים כספיים ולאור דו"ח המבקר אין סיבה לחשוב שבישראל הדבר שונה. הדוח מהווה קריאת השקמה. על הרשויות לפעול למינוי אחראי, תוך ביצוע סקרי לאיתור מעילות, ששימוש בכלי בקרה לאיתור חריגים, הדרכות לעובדים לרבות העמדת קו חם (מלשינון). בנוסף, יש לקבוע נוהל על פיו, אחת לשנה, תדווחנה הרשויות באמצעות דו"ח ייעודי, על היקף המעילות שהתגלו. זכות הציבור לדעת.
